(13.3.2015) Lausunto oikeusministeriölle korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyötyjen ja haittojen arvioinnista

Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen - Hyötyjen ja haittojen arviointi

Oikeusministeriö on pyytänyt Suomen Lakimiesliitolta (Lakimiesliitto) lausuntoa korkeimpien oikeuksien organisatorista yhdistämistä arvioineen työryhmän mietinnöstä. Lakimiesliitto kiittää oikeusministeriötä tilaisuudesta lausua asiassa ja esittää kunnioittavasti seuraavaa:

1. Yleistä

Oikeusministeriön kansliapäällikkö on mietintöä koskevassa saatekirjeessään esittänyt joukon kysymyksiä lausunnonantajille. Nämä kysymykset pohjautuvat mietinnön luvuissa kuvattuihin ja selvitettyihin asiaryhmiin. Ennen kuin Lakimiesliitto vastaa esitettyihin kysymyksiin, haluamme nostaa esille muutaman talouteen liittyvän seikan.

Lakimiesliitto on täysin samaa mieltä työryhmän kanssa siitä, että mahdollista yhdistymistä pohdittaessa korkeimpien oikeuksien ratkaisujen laadun edistämisen tulee olla etusijalla. Mahdollisen organisatorisen yhdistämisen ei tule lähteä taloudellisten säästöjen tavoittelusta. Lakimiesliiton näkemyksen mukaan ensisijainen keino suomalaisen oikeudenhoidon laadun parantamiseksi on itsenäisen ja kustannustehokkaan tuomioistuinviraston perustaminen.

Korkeimpien oikeuksien yhdistämisselvityksen taustalla näyttää kuitenkin olevan tarve saada taloudellisia hyötyjä, lähinnä säästöjen muodossa. Tämän osalta on syytä todeta, että oikeusministeriön hallinnonala muodostaa noin 1,5 %  koko valtion talousarvion menoista. Tuomioistuimet muodostavat tästä alle miljardin menoerästä vajaan kolmanneksen. Mietinnöstä ilmenevien tietojen mukaan korkeimpien oikeuksien toimintamenot ovat noin 20 miljoona euroa vuodessa, joka summa on noin 8 % oikeuslaitoksen kokonaiskustannuksista. Samalla on tiedossa, että korkeimpien oikeuksien varat tulevat pienenemään vuoteen 2018 mennessä yhteensä noin 800 000 euroa.

Korkeimpien oikeuksien kustannuksista henkilökustannukset muodostavat noin 80 % ja tilavuokrat 10-15 %. Loppuosa on toimintamenoja. Ottaen huomioon, että mietinnössä mm. todetaan luonnollisen poistuman saattavan edistää mahdollista yhdistämistä, Lakimiesliitto toteaa, että edellä mainittujen numeroiden valossa, ja äsken mainitun seikan johdosta, yhdistymiselle ei löydy taloudellisia perusteita. Sopeuttaminen voidaan hyvin toteuttaa muutoinkin. Voidaan esim. kysyä olisiko mahdollista tinkiä tukiresursseista, tai miksi korkeimmat oikeudet eivät voi jo tänään alkaa suunnitella joidenkin tilojensa yhteiskäyttöä? Sehän jo sinällään edistäisi kanssakäymistä joskaan ei muodollisesti. Lakimiesliitto palaa tähän jäljempänä.

Lakimiesliitto toteaa samalla, että toimiva oikeuslaitos on yhteiskunnan taloudellisen menestyksen edellytys. Vaikka oikeuslaitos toimii kohtuullisen hyvin ottaen huomioon tiukat taloudelliset puitteet, on syytä suhtautua vakavasti yhdistämisen aiheuttamiin häiriöihin, ja siitä aiheutuviin kustannuksiin. Kokemukset muilta yhteiskunnan sektoreilta osoittavat selvästi, että vahvaa kulttuuria edustavien yksiköiden menestyksellinen yhdistäminen on erittäin haasteellista ja siten yleensä odotettua huomattavasti kalliimpaa. Yhdistyminen tulee viemään merkittävän osan henkilöstön työajasta pitkän aikaa, joka taas vaikuttaa hoidettavien tehtävien laatuun. Yhdistäminen sitoisi myös suuren määrän oikeusministeriön hallinnonalan resursseja, sillä lukuisia lakeja perustuslakia myöten tulisi muuttaa.

2. Miten toimintaympäristö vaikuttaa yhdistämisen tarpeeseen?

Mietinnön kolmannessa luvussa työryhmä kuvaa ylimpien tuomioistuinten toimintaympäristössä tapahtuneita ja tapahtuvia muutoksia. Siinä kuvataan kahdeksan muuttujaa. Lakimiesliitto toteaa, että perus- ja ihmisoikeuksien kasvava merkitys sekä eurooppalaistuminen eivät sinänsä edellytä korkeimpien tuomioistuinten yhdistämistä. Mainitut kehityssuuntaukset ovat jo tänään suomalaisen juristin arkipäivää. Tämä tarkoittaa sitä, että riippumatta siitä missä institutionaalisessa muodossa oikeutta jaetaan, on oikeutta jakavien sisäistettävä tietoisuus siitä miten mainitut seikat vaikuttavat lain soveltamiseen Suomessa. Lisäksi on huomioitava, että lähes puolet Suomen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta saamista langettavista tuomioista liittyy oikeudenkäyntien kohtuuttomaan pitkittymiseen eikä suoraan substanssikysymyksiin.

Lakimiesliitto on samaa mieltä työryhmän kanssa siitä, että julkis- ja yksityisoikeuden  raja on hämärtynyt viime vuosina. Tämä ei kuitenkaan välttämättä puhu sen puolesta, että ratkaisu on löydettävissä rakenteiden muuttamisesta vaan pikemminkin siitä, että lain soveltamisessa hyväksytään julkisoikeuden osittaista integroitumista yksityisoikeuteen.

Lakimiesliitto on samaa mieltä työryhmän kanssa myös siitä, että lainsäädännön monimuotoistuminen ja sen määrän lisääntyminen edellyttää entistä suurempaa asiantuntemusta. Jatkuva kouluttautuminen on tarpeen. Koulutuksesta huolehtimisen tulisi olla kuitenkin erillisen tuomioistuinviraston vastuulla yksittäisten tuomioistuinten sijaan. Yhdenmukaisella koulutuksella ei pelkästään lisätä asiantuntemusta, vaan se myötävaikuttaa myös siihen että oikeuskäytäntö yhdenmukaistuu eri aloilla.

Digitalisoituminen puolestaan edistää hajauttamista eikä keskittämistä. Kummankin korkeimman oikeuden tulisi periaatteessa voida käyttää samaa sähköistä järjestelmää tarvittavine muunnelmineen ilman institutionaalista yhdistymistä, mikä on digitalisoitumisen vahvimpia etuja. Tarvittava tieto on saatavilla ja jaettavissa fyysisestä sijainnista huolimatta.

3. Kansainvälisen vertailun hyödyntäminen

Työryhmä toteaa itse, että korkeimmat oikeudet eri maissa ovat pitkän kehityksen tulosta, ja ne heijastavat eri maiden oikeusjärjestystä. Suomi ei ole poikkeus. Tämä tarkoittaa, että eri tuomioistuinlinjat poikkeavat toisistaan tarkastettavien asioiden osalta, prosessin suhteen ja muutoksenhaun osalta. Myös työskentelykulttuureissa on eroja.

Lakimiesliitto katsoo, että kansainvälistä vertailua tehtäessä Viron ja Sveitsin järjestelmistä ei saada hyödynnettävää vertailukohtaa Suomeen. Järjestelmät ovat perustavanlaatuisesti erilaisia. Mitä esimerkiksi Viroon tulee, niin voidaan toki kiinnittää huomiota yhteisen katon alla toimivaan yhteistyöhön, mutta riita- ja rikosasiat toisaalta ja hallintoasiat toisaalta ratkaistaan eri jaostoissa.

Lakimiesliiton mielestä ei pitäisi olla estettä jo nyt kannustaa toisen ylimmän oikeuden henkilökuntaa työskentelemään määräajan toisessa ylimmässä oikeudessa. Tällä tavalla edistettäisiin eri prosessien hallintaa ja myös substanssiosaamista eri oikeuden aloilla.

4. Korkeimpien oikeuksien rakenne ja käsiteltävät asiat 

Tarkasteltaessa korkeimmissa oikeuksissa käsiteltävien asioiden lukumääriä kiinnittyy huomio siihen, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa (KHO) ratkaistaan lähes 2000 juttua enemmän kuin korkeimmassa oikeudessa (KKO). Tämä johtuu ns. muiden asiaratkaisujen suuresta määrästä ja KHO:n roolista muutoksenhakuasteena. Yleinen tuomioistuinlinja on kolmiportainen ja hallinto-oikeuslinja kaksiportainen. Jotta voitaisiin yhdistää kaksi näin erilaista tuomioistuinta, olisi ainakin ensin pohdittava KHO:n statusta ja myös koko hallintolinjan rakennetta.   

5. Ratkaistavien asiaryhmien liityntä eräiltä osin          

Lakimiesliitto toteaa, että vaikka korkeimmissa oikeuksissa käsiteltävissä asioissa on tiettyjä yhtymäkohtia, muistiossa ei ole syvällisempää analyysiä todellisesta tarpeesta yhdistää korkeimpia oikeuksia. Mitä esim. immateriaaliasioihin tulee, on myös varsin oletettavaa, että syksyllä 2013 tapahtunut immateriaaliasioiden siirtäminen markkinaoikeuteen tulee vähentämään tulevaisuudessa mietinnössä mainitunlaisen tapauksen määriä. (s. 72) Todettakoon lisäksi, että esimerkkinä esille tuotu tapaus on varsin ainutlaatuinen.

6. Hallinto, toimitilat ja määrärahat

Lakimiesliitto ei näe estettä sille, että jo nyt harkitaan korkeimpien oikeuksien siirtymistä samaan rakennukseen. Sillä säästettäisiin merkittävästi vuokrissa ja neuvottelutilojen käytön tehostumisella. Ei pitäisi myöskään olla mitään esteitä sille että korkeimmat oikeudet käyttäisivät samoja tukipalveluja. Tehdäänhän jo tänään yhteistyötä mm. kirjastojen osalta. Tällaisilla toimenpiteillä edistettäisiin samalla luonnollista kanssakäymistä. Koulutuksesta, varsinkin ns. liityntäasioissa, voidaan huolehtia yhteisesti. Lakimiesliiton mukaan tämän ei pitäisi millään muotoa vaikuttaa tuomareiden riippumattomuuteen. Lakimiesliitto toteaa kuitenkin, että yhteisten tilojen löytäminen molemmille tuomioistuimille on kuitenkin haastavaa ja molemmilla tuomioistuimilla on tällä hetkellä tilat pitkäaikaisilla vuokrasopimuksilla.

7. Oikeuskäytännön laatu

Lakimiesliiton on vaikea nähdä millä tavalla institutionaalinen muutos vaikuttaa oikeuskäytännön laatuun muuten kuin, että se ainakin alussa heikentää sitä, huomion kiinnittyessä enemmän muihin asioihin eli yhdistymiseen. Laatuun vaikuttavat ennen kaikkea rekrytointi, koulutus ja tiedonsaanti. Näitä kaikkia voidaan hyvin edistää jo olemassa olevan järjestelmän puitteissa.  

8. Johtopäätöksiä

Lakimiesliitto toteaa, että korkeimpien oikeuksien mahdollisen yhdistämisen eduista ja haitoista ei ole tehty asianmukaista analyysiä muistiossa. Ensin pitää perustaa itsenäinen kustannustehokas tuomioistuinvirasto, jonka tulisi selvittää onko yhdistymisellä saavutettavissa toivottuja hyötyjä. Tuomioistuinviraston tärkeimpiin tehtäviin kuuluisi yhdenmukaistaa tuomioistuimille, myös korkeimmille oikeuksille, annettavaa koulutusta ja tehostaa toimitilojen käyttöä. Lisäksi sen tulisi seurata tiiviisti korkeimpien oikeuksien työskentelyä ja saadun kokemuksen perusteella ehdottaa tarvittavia toimia laadun parantamiseksi. 

Ladattavat tiedostot: